Инновационная образовательная сеть
АНО "Институт проблем образовательной политики "Эврика"

Сообщение Олега Зайченко, заместителя председателя комитета образования, науки и молодежной политики Новгородской области




В послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президент страны Дмитрий Анатольевич Медведев предложил пять направлений национальной образовательной стратегии – инициативы «Наша новая школа»:

- обновление содержания образования;

- поиск, поддержка и сопровождение талантливых детей;

- развитие учительского потенциала;

- создание современной школьной инфраструктуры;

- укрепление и поддержка здоровья школьников.

Как можно заметить, предложенная стратегия – это не «новый курс» российского образования. Сформулированные направления легко соотносятся с традиционными задачами в этой сфере.

Сутью выдвинутой инициативы является, в действительности, повыше-ние эффективности работы по наиболее актуальным проблемам образования с учетом новых условий и возможностей, открывающихся на современном этапе развития экономики, науки и культуры.

Повышение эффективности актуально не только для сферы образования. Напомним, что с 2007 года на федеральном уровне был принят ряд нормативных правовых актов по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Наибольшее внимание в этих документах привлекает перечень показателей, предложенных для оценки эффективности в основных сферах социально-экономического развития.

Документы ориентируют на разработку и использование инновационных механизмов повышения эффективности деятельности, связанных с реализацией современных принципов управления, включая такие, как:

- направленность на конечные результаты;

- конкретизация целей и задач;

- мониторинг и оценка эффективности деятельности с использованием системы показателей;

- грантовая поддержка достижений;

- выявление эффективно работающих управленческих кадров и создание условий для их карьерного роста;

- общественная экспертиза качества услуг и результатов деятельности.

Реализации данных принципов в сфере образования должен способствовать анализ теоретических и практических аспектов управления эффективностью.

Понятие эффективности

По-видимому, нет сферы деятельности, где бы не употреблялось понятие «эффективность». Его с полным правом можно отнести к общенаучным понятиям. Как одна из главных характеристик человеческой деятельности, эффективность, кроме того, является методологической категорией.

Однако, прежде всего, рассматриваемое понятие принадлежит экономи-ческой науке и теории управления. Приведем несколько наиболее распространенных определений:

- эффективность – относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение («Словарь экономических терминов»);

- эффективным считается такое состояние экономики, в котором потребности потребителей в максимальной степени удовлетворены при условии ограниченности ресурсов («Большая экономическая энциклопедия»);

- эффективность менеджмента – это управление деятельностью предпри-ятия с минимальными издержками и максимальными результатами;

- оценка экономической эффективности производится путем сопоставле-ния результатов производства с затратами по формуле:

- эффективность = результат/ресурсы (затраты);

- результаты действия, соотнесенные с целью и затратами – это и есть со-держание эффективности как управленческой категории.

Общим в этих и других определениях является понимание эффективности как оценки действия или проекта, выражающейся в относительных единицах (отношение результата или эффекта к затратам).

Обратимся к нормативному уровню определения понятия эффективности.

В Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ непосредственно определение эффективности не приводится. Содержание данного понятия раскрывается, скорее, через перечень количественно измеримых показателей

Так оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ предусматривает анализ и сопоставление показателей, характеризующих:

1) социально-экономическое развитие субъекта РФ, в том числе удовле-творенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ;

2) конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ;

3) эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте РФ;

4) ход реализации институциональных реформ в субъекте РФ.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 11 сентября 2008 года № 1313 2 общий уровень эффективности деятельности органов местного самоуправления в установленной сфере деятельности определяется как сумма значений:

1) уровня результативности деятельности органов местного самоуправления;

2) уровня эффективности расходования бюджетных средств органами местного самоуправления;

3) уровня оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления.

Перечисленные показатели могут быть разнесены по двум группам – отражающие результаты и отражающие затраченные ресурсы. Удовлетворенность населения деятельностью органов власти при этом правомерно рассматривать как один из результатов.

Надо заметить, что показатели, характеризующие затраченные ресурсы в указанных документах - это скорее результаты деятельности по оптимизации бюджетных расходов, чем показатели эффективности расходования бюджетных средств, поскольку непосредственно сопоставление использованных ресурсов с конечными результатами здесь отсутствует.

Об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, согласно постановлению Правительства РФ от 15 апреля 2009 года № 322, свидетельствуют рост значений показателей, характеризующих результаты деятельности, и снижение значений показателей, фиксирующих использованные ресурсы. На наш взгляд, данный подход позволяет измерить больше динамику уровня эффективности, чем непосредственно саму эффективность.

В целом, однако, понимание эффективности в данных документах соот-ветствует трактовке данного понятия, как охватывающего не только результаты деятельности, но и понесенные затраты.

В документе ГОСТ Р ИСО 9000-2001 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь» содержится следующее определение: «Эффективность инновационного проекта это связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами». Термин «результативность» при этом понимается иначе – как «…степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов».

Вместе с тем, в научной и методической литературе можно встретить определения, где эффективность понимается как степень достижения поставленной цели (безотносительно к ресурсам, которые для этого потребовались). Несмотря на то, что данное определение многими рассматривается как «ошибочное» или «неточное», в нем есть свой резон.

Дело в том, что один и тот же уровень эффективности может быть продемонстрирован и при достижении высоких и при достижении низких результатов. В ситуации, когда результаты низкие, но и затраты такие же, эффективность может быть высокой.

Здесь следует заметить, что, несомненно, нельзя достигать целей любой ценой. Но и нельзя признавать эффективной деятельность, если цель не достигнута или полученный результат оказался ниже минимально допустимого значения, хотя при этом затраченные ресурсы также были минимальными . Поэтому, следует согласиться с теми авторами, которые, рассматривая понятия эффективность, подчеркивают необходимость корректного сопоставления понесенных затрат с полученными результатами.

В данном случае корректность, прежде всего, означает, что оценка большей или меньшей эффективности возможна в отношении результативной деятельности. Когда цель не достигнута, речь может идти только о том, насколько неэффективной была деятельность.

Повышение эффективности - новая задача для системы образования

Следует учитывать, что для сферы образования повышение эффективности – это в значительной мере новая задача.

В Законе РФ «Об образовании» говорится только об ответственности образовательного учреждения перед собственником за эффективное использование закрепленной за этим учреждением собственности.

Принятая в 2002 году Концепция модернизации российского образования до 2010 года, хотя и выделяет в качестве одного из приоритетов образовательной политики формирование эффективных экономических отношений в образовании, в большей степени понимает его как наращивание государством финансовой поддержки образования до необходимой потребности. Предусмотренное данной концепцией введение финансовых нормативов в общем контексте документа воспринимается скорее как возможность преодоления недофинансирования системы образования, чем установление определенных ограничителей в неэффективном использовании финансовых ресурсов. Задача по повышению эффективности в какой-то мере обнаруживается в связи с прогнозом сокращения контингента учащихся, создающего «ситуационный резерв для внутрисистемного маневра ресурсами в целях рационализации сети общеобразовательных учреждений, поддержки инновационных школ и других «точек роста» в образовании».

На уровне масштабных стратегических документов о необходимости «повысить эффективность использования совокупных ресурсов образовательных учреждений и системы образования в целом» впервые было отчетливо заявлено в материалах «О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации», подготовленных в 2005 году Министерством образования и науки РФ. Эффективность здесь рассматривается именно в контексте задачи по достижению оптимального соотношения затраченных ресурсов и полученных результатов. «В основу финансирования системы образования, - говорится в этом документе, - должен быть положен принцип «управления по результатам». Необходимо, чтобы любая финансируемая за счет бюджетных средств программа развития образовательной деятельности содержала четкий перечень индикаторов результативности. Применение индикативного управления результатами позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств» (с.34).

Появление данного документа концептуально подготовило осуществле-ние последующих практических шагов по повышению эффективности деятельности в сфере образования, предпринимаемых, прежде всего, в рамках комплексных проектов модернизации образования, внедряемых субъектами РФ, отобранных по результатам конкурсного отбора для получения государственной поддержки.

Повышение эффективности – по сути, главная цель комплексных проек-тов модернизации образования. Практически все предусмотренные ими мероприятия ориентированы на ее достижение. Однако наиболее важную роль призваны сыграть следующие три направления модернизации образования:

• введение новой системы оплаты труда работников общего образова-ния, направленной на повышение доходов учителей (НСОТ).

• переход на нормативное подушевое финансирование общеобразова-тельных учреждений (НПФ).

• развитие сети общеобразовательных учреждений субъекта РФ.

Данные направления охватывают:

- во-первых механизмы стимулирования общеобразовательных учреждений и учителей к повышению результативности деятельности:

• разделение оплаты труда педагогических работников системы общего образования на базовую и стимулирующую части;

• установление связи заработной платы учителя с результативностью его труда;

• совершенствование механизмов учета в оплате труда всех видов дея-тельности учителей;

• учет в базовой части оплаты труда учителей интенсивности труда (численности обучающихся в учебных группах);

• введение системы аттестации педагогических и управленческих кад-ров, соответствующей НСОТ;
во-вторых, меры по оптимальному использованию имеющихся образовательных ресурсов:

• переход на нормативное подушевое финансирование общеобразова-тельных учреждений (НПФ);

• оптимизация сети образовательных учреждений и классов.

Повышение эффективности

Повышение эффективности деятельности предполагает обращение к ин-новационным моделям управления, для которых характерно смещение акцентов от «управления процессами» на «управление результатами».

В русском языке словом «результат» обозначается последствие, то, что является следствием какого-либо действия, явления и т.п. (Большой толковый словарь русских существительных/ под ред. Л.Г. Бабенко, М, 2007).

В настоящее время, несмотря на повсеместные заявления о применении методов программно-целевого планирования, предусматривающих ориентацию деятельности на достижение ожидаемых результатов, обращение к таким методам носит формальный характер. На практике продолжают господствовать традиционные модели управления, в которых получение результата, хотя и подразумевается, не является главным, уступая задаче выполнения всех запланированных мероприятий. Такая расстановка приоритетов закрепляется и системой контроля – отслеживается, в первую очередь, выполнение плана мероприятий, а не достижение поставленных целей.

Специалистами, например, отмечается, что в рамках действующей модели управления государственными финансами - так называемой «затратной модели» - планирование расходов происходит без их привязки к результатам. В итоге неясно, для каких целей распределяются госу-дарственные ресурсы.

В отличие от этого в модели бюджетирования, ориентированного на результат, основным является достижение за счет бюджетных средств запланированных результатов. «Правильное» же расходование средств, хотя и остается важным, сдвигается на второй план.

Управление по результатам является одним из главных инструментов повышения эффективности деятельности. Конечно, рост эффективности может быть обеспечен и без повышения результатов – только за счет уменьшения затрат. Но этот путь не способен привести к улучшению ка-чества.

Необходимо различать следующие два вида результатов:

а) результаты достижения конечных целей деятельности в сфере образования. Это результаты, непосредственно отвечающие запросам потребителей образовательных услуг.

Например, результат «доля детей в возрасте от 5 до 7 лет, получающих дошкольные образовательные услуги, в муниципальном районе составляет 100%» напрямую соответствует потребности населения в доступности дошкольного образования.

б) результаты деятельности, способствующие достижению конечных целей.

Примером такого результата может быть «увеличение количества образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования». Само по себе изменение количества таких учреждений ничего не говорит динамике уровня доступности дошкольного образования (он может и снизиться, если темпы роста количества мест для дошкольников окажутся ниже темпов роста детского населения дошкольного возраста).

Оценка результативности деятельности

Управление по результатам предполагает, что особое внимание должно уделяться мониторингу и периодической оценки. Наиболее принципиальный момент здесь состоит в смене направленности процедур мониторинга – с вы-полнения мероприятий на их конечные результаты. Именно измерение конечных результатов, обеспечивая своевременное выявление и идентификацию возникающих в процессе деятельности проблем, позволяет получить информацию, необходимую для принятия/корректировки и реализации управленческих решений.

В этой связи важно, чтобы оценка результативности стала неотъемлемым элементом системы управления.

Чтобы оценить результаты работы, предварительно необходимо:

а) разработать систему оценочных показателей;

б) определить целевое значение для каждого показателя.

Следует стремиться к тому, чтобы показатели и их целевые значения были закреплены в соответствующих нормативных и методических материалах. Этим обеспечивается их легитимность, благодаря которой появляется возможность избежать излишних, нередко формальных дискуссий о целесообразности использования в системе образования оценочных показателей и формирования на их основе тех или иных рейтингов.

Так в Новгородской области принятие технологии критериальной оценки той частью руководителей и педагогов, которая ранее по этому вопросу занимала весьма сдержанную позицию, произошло после утверждения аналогичных подходов в нормативных документах федерального уровня. До нормативного закрепления данной технологии она воспринималась как локальный эксперимент, после – как общая практика.

Конечно, для принятия показателей недостаточно использовать «дирек-тивные» методы.

До разработки указанных документов допускается использование оценок независимых квалифицированных экспертов.

Целевые значения показателей будут представлять собой ожидаемые (плановые) результаты работы. Желательно, чтобы плановое значение показателя было выражено в единицах измерения (абсолютных или относительных).

Наличие показателей и их целевых значений создает основу для оценки результатов работы учителя, образовательного учреждения, территориальной системы образования.

Детализация показателей

Одним из основных требований к показателям является их однознач-ность. Поскольку показатели вводятся именно для того, чтобы придать процессу оценки максимальную четкость, при которой ее результаты не зависят от субъектов оценочной деятельности, очень важно исключить возможность множественного понимания показателей.
Чтобы иметь показатели, которые бы, с одной стороны были максимально конкретными, а с другой – отражали их связь со стратегическими целями, следует использовать процедуру детализации целей. Она заключается в последовательном переходе от общих целевых установок к частным индикаторам их выполнения. В научной и нормативно-методической литературе можно встретить следующие варианты такого перехода, отличающиеся количеством шагов:

стратегическая цель – тактические задачи;

цель – задачи – показатели;

цель – задачи – критерии – показатели;

цель – задачи – критерии – показатели – индикаторы.

По-видимому, чем сложнее и масштабнее цель, тем больше необходимо ступеней перехода к непосредственным измерителям.

Однако и исходная цель не должна быть абстрактной. Нами было проанализировано, насколько конкретно в программных документах субъектов РФ формулируются цели развития дошкольного образования. Как показал анализ, разработчики программ нередко прибегают к весьма общим установкам, например таким: «необходимым является модернизация содержания дошкольного образования, его ориентированность на духовно-нравственное развитие и художественно-эстетическое воспитание, приобщение к ценностям мировой культуры, формирование востребованных обществом качеств личности ребенка, укрепление здоровья детей».

На наш взгляд, даже при разработке стратегии деятельности подобная степень общности не оправдана. Во всяком случае, каждая общая цель должна дополняться более конкретными задачами и соответствующими им оценочными показателями и индикаторами.

Показатели для оценки эффективности деятельности

Разработка количественно измеримых показателей и их закрепление в нормативных правовых актах – один из ключевых этапов создания системы управления эффективностью в образовании.

Как показывает практика, отбор показателей для измерения является достаточно сложной процедурой. Прежде всего, необходимо решить, какие результаты должны измеряться.

Очевидно, что в этот перечень в обязательном порядке попадают результаты, которые должны быть получены, поскольку это вытекает из требований действующего законодательства.

Кроме того, следует обратить внимание на результаты, которые, не имея законодательного статуса, тем не менее:

- признаются профессиональным педагогическим сообществом как значимые;

- имеют высокую ценность для заказчиков и потребителей образовательных услуг (учащихся, родителей, работодателей и т.д.);

- предусматривают возможность числового выражения, то есть точной оценки.

Перечень нормативно утвержденных показателей содержится в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ. В настоящее время он включает показатели для измерения следующих параметров эффективности деятельности в сфере образования:

- доступность дошкольного образования;

- качество общего образования по результатам единого государственного экзамена;

- направленность системы начального и среднего профессионального образования на потребности рынка труда в кадрах;

- эффективность использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов в системе образования;

- удовлетворенность населения качеством дошкольного, общего, дополнительного образования детей, начального и общего профессионального образования.

Однако, существующий перечень показателей охватывает далеко не все результаты деятельности в сфере образования, что дает основание предложить ряд дополнительных показателей.

Дошкольное образование

Утвержденные показатели предусматривают оценку доступности до-школьного образования. Для оценки его качества могут быть использованы один или несколько из следующих показателей:

- количество пропущенных в дошкольном образовательном учреждении дней по болезни в среднем одним ребенком;

- количество посещенных в группах полного пребывания дней в среднем одним ребенком;

- количество посещенных в группах кратковременного пребывания дней в среднем одним ребенком.

Общее образование

За рамками утвержденного перечня показателей осталась обязательность получения общего образования, предусмотренная частью 3 статьи 19 Закона РФ «Об образовании».  Для мониторинга выполнения указанной нормы может быть предложен следующий показатель:

- доля детей, не обучающихся по программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в нарушение Закона РФ «Об образовании», в общей численности детей, подлежащих обучению по указанным программам.

Поскольку полномочия в сфере общего образования разделены между двумя уровнями власти, отметим, что данный показатель предлагается для оценки результативности деятельности органов местного самоуправления го-родского округа и муниципальных районов, так как в соответствии со ст. 31 Закона РФ «Об образовании» к полномочиям на этом уровне, в частности, относится:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- создание муниципальных образовательных учреждений ;

- учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Для измерения эффективности деятельности в области качества общего образования, в соответствии с утвержденными показателями, используются результаты ЕГЭ. В настоящее время ЕГЭ является единственным массовым измерителем, обеспечивающим возможность объективной оценки знаний учащихся. Однако, позволяя оценить качество подготовки при завершении старшей ступени обучения, он не дает информации об уровне знаний учащихся на других ступенях. И хотя качество образования на выходе является, безусловно, главным результатом деятельности школы, длительность услуги по предоставлению общего образования (с I по XI класс) дает основание признать самостоятельными конечными результатами также качество знаний учащихся при завершении начальной и основной ступеней образования. В связи с этим данные параметры деятельности нуждаются в отдельных показателях.

Основная трудность здесь заключается в том, что для объективного определения уровня подготовки выпускников III (IV) и IX классов общеобразовательных учреждений массовый и универсальный (федерального уровня) механизм измерения, подобный ЕГЭ, отсутствует. Однако каждый субъект РФ, в рамках имеющихся полномочий, имеет право установить собственный порядок проведения независимой (от непосредственного поставщика образовательных услуг – образовательного учреждения) оценки качества образования в форме тестирования.

Как показывает имеющийся опыт, даже при добровольном участии в тестировании, оно может иметь массовый характер и обеспечивать возмож-ность получения статистически значимой информации о качестве знаний учащихся. Так в Новгородской области в 2009 году доля выпускников IV классов, участвовавших в тестировании с согласия родителей, составила 98,4% от общего количества выпускников IV классов.

При этом, как и при проведении ЕГЭ, должен соблюдаться ряд условий, в частности, тестирование не должны проводить учителя, работающие в данном образовательном, а также преподающие предмет, по которому проводится тестирование.

Проведение подобного тестирования позволит для оценки качества зна-ний выпускников III (IV) классов использовать, например, следующие показатели:

- средний % выполнения заданий при тестировании по русскому языку;

- средний % выполнения заданий при тестировании по математике;

- степень обученности русскому языку по итогам тестирования;

- степень обученности по математике по итогам тестирования.

Стимулирование высоких достижений

Внедрение системы измерения и оценки результатов деятельности позволяет перейти к использованию механизмов стимулирования за высокие достижения. Только в том случае, если определены конечные показатели деятельности и есть методика измерения достигнутых результатов, появляется возможность поставить заработную плату работников в зависимость от качества и результативности труда.

В последние годы педагогическое сообщество пришло, в целом, к пони-манию необходимости дифференциации заработной платы работников сфе-ры образования. Во многом это связано с примерами успешного развития механизмов рыночных отношений и привязки заработной платы к результатам труда в других сферах, но прежде всего - с потребностью руководителей образовательных учреждений иметь инструменты мотивации персонала в сочетании с желанием успешно работающих педагогов уйти от уравнительных подходов в оплате труда.

В общероссийском масштабе первые значительные шаги в этом направ-лении были сделаны благодаря реализации приоритетного национального проекта «Образование» и, в первую очередь, такого его направления как внедрение в субъектах Российской Федерации комплексных проектов модернизации образования (далее – КПМО).
Национальный проект способствовал широкому применению механизмов стимулирования системных изменений в сфере образования на основе:

- во-первых, поддержки наиболее успешно работающих педагогов и образовательных учреждений в рамках новой системы оплаты труда, устанавливающей зависимость заработной платы учителя от полученных им результатов;

- во-вторых, широкого использования новых управленческих инструментов, ключевым элементом которых является контроль выполнения принятых обязательств и выделение денежных средств по принципу «деньги вслед за выполненными обязательствами».

Субъекты Российской Федерации, внедряющие КМПО, взяли на себя обязательства по введению новой системы оплаты труда (далее – НСОТ) учителей, обеспечивающей рост их доходов в зависимости от качества и ре-зультатов труда.

Благодаря этим механизмам национального проекта усилилась мотивация учителя на достижение высоких конечных результатов труда.

 

Соб.инф.


система комментирования CACKLE





АНО "Институт проблем образовательной политики "Эврика": Cеминары и конференции | Библиотека | Сведения об организации
Адрес: Москва, 105187, ул.Щербаковская, д.53, стр.17, офис 207, тел. 8-495-247-58-00 E-mail: eureka@eurekanet.ru
Все права за Институтом проблем образовательной политики "Эврика" © 2001-2018


 Rambler's Top100