Инновационная образовательная сеть
АНО "Институт проблем образовательной политики "Эврика"

Анализ федерального законодательства
Нормы, связанные с регулированием численности работников образовательных учреждений и численности обучающихся

1.1.1. Вопросы, связанные с определением численности обучающихся и работников образовательных учреждений в едином системном виде не регулируются на федеральном уровне. Тем не менее, следует сказать то, что численность руководящих, педагогических и иных работников образовательных учреждений однозначно предопределяется таким показателем как численность обучающихся в образовательном учреждении. По общему правилу, чем больше численность обучающихся, тем больше должна быть численность работников образовательных учреждений.

Численность обучающихся в образовательном учреждении по существу выступает в роли ограничения на прием в образовательные учреждения для обучающихся, которые, возможно проживают на иных, более отдаленных от образовательного учреждения территориях. Кроме того, численность обучающихся в образовательном учреждении, как и численность   работников образовательного учреждения прямо взаимосвязаны с определением объемов его финансирования. 

В свою очередь численность обучающихся в образовательном учреждении,   предопределяется такими показателями как численность обучающихся в классе и соответственно - количество классов в образовательном учреждении.

Таким образом, численность работников в образовательном учреждении напрямую зависит от численности обучающихся в общеобразовательном учреждении. Последний показатель - численность обучающихся в классе напрямую влияет на численность именно   педагогических работников. Количество педагогических работников, непосредственно осуществляющих основную функцию образовательного учреждения – образовательный процесс, предопределяет количество иных работников.  Тем не менее,  в отношении непедагогических работников могут в ряде случаев существовать иные, самостоятельные критерии, предопределяющие предельную численность, которые могут применяться для образовательных учреждений, вне зависимости от численности педагогов. Так, например, численность работников общеобразовательного учреждения, занятых уборкой помещений, предопределяется такими показателями как площадь классов и других помещений общеобразовательных учреждений. 

Показатели численности обучающихся в классе могут также влиять   на размер оплаты труда педагогических работников. В ряде случаев, относительно высокие затраты на заработную плату педагогических работников предопределяют большую многочисленность классов, относительно меньший размер классов, предполагающий более легкую нагрузку, предопределяет и меньший объем заработной платы педагогических работников, хотя, конечно, данная зависимость может и не соблюдаться.Количество обучающихся в классах учитывается при определении стоимости бюджетной услуги (Сбоу) в образовательном учреждении по модельной методике, предлагающей новую систему оплаты труда в образовательном учреждении, что в свою очередь предопределяет размеры заработной платы работников образовательных учреждений, работающих по системе оплаты труда, предполагающей необходимость учета показателя численности обучающихся.  

По общему правилу количество обучающихся в классе может влиять на качество образовательного процесса, так как, при прочих факторах, при меньшем количестве обучающихся каждому из них можно уделять больше внимания при проведении занятий.

1.1.2. Потребность в регулировании на федеральном уровне численности работников каких – либо организаций    связано, как правило, с определением круга субъектов – получателей мер государственной поддержки. Так, например, согласно Федеральному закону РФ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 года № 88-ФЗ (ст.3) субъекты малого предпринимательства – коммерческие организации, в которых средняя численность работников за отчетный период не превышает определенных указанным законом предельных значений (в промышленности –100 человек, в розничной торговле и бытовом обслуживании населения - 30 человек и т.д.) обладают правом на государственную поддержку в виде создания упрощенного порядка регистрации, лицензирования и сертификации их деятельности, поддержки внешнеэкономической деятельности и т.д.). Численность работников той или иной организации используется как показатель для определения организаций обладающих обязанностью безвозмездного предоставления в пользование выборным органам первичных профсоюзных организаций как минимум одно оборудованное отапливаемое электрифицированное помещение, а также оргтехнику, средства связи и необходимые нормативные правовые документы (ст.377 ТК РФ) или как показатель для определения необходимых условий при придании организации соответствующего статуса  (согласно 9 Федерального закона РФ«Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий») среднесписочная численность работников народного предприятия не может составлять менее 51 человека. При снижении указанной численности народное предприятие обязано в течение одного года привести ее в соответствие с настоящим пунктом либо преобразоваться в коммерческую организацию иной формы.

1.1.3.Общие нормы, связанные с регулированием вопросов численности обучающихся и работников урегулированы Законом РФ «Об образовании», в том числе в части, касающейся разграничения компетенции между федерацией и субъектами федерации.   Статья 28 указанного закона относит к компетенции Российской Федерации в области образования, в том числе следующие вопросы:

  • разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях;
  • создание,   реорганизация и ликвидация федеральных государственных образовательных учреждений;
  • установление порядка лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений;
  • установление федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;

Согласно пункту 1 Постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений»проект решения Правительства Российской Федерации о создании или реорганизации федерального государственного учреждения должен предусматривать предмет и цели деятельности учреждения, а также предельную численность работников и размер ассигнований на содержание создаваемого (реорганизуемого) учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. То есть, применительно к федеральным образовательным учреждениям вопрос о   численности работников учреждения разрешается посредством указания на предельную численность в соответствующем правовом акте - решении Правительства РФ о создании соответствующего учреждения.  Предельная численность работников в свою очередь зависит от объемов финансирования, закладываемых в бюджете.

Согласно статье 29 Закона РФ «Об образовании» к компетенции субъектов Российской Федерации относится:

  • создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений субъектов Российской Федерации (за исключением создания высших учебных заведений), а также лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений (за исключением образовательных учреждений, лицензирование, аттестация и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции Российской Федерации);
  • формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование;
  • установление нормативов финансирования образования субъекта Российской Федерации;
  • установление для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;

К полномочиям   органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений (статья 31 Закона РФ «Об образовании»).

На основании изложенного возможно сделать вывод о том, что предельная численность работников в образовательных учреждениях, подведомственных органам государственной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления определяется при их создании соответствующим актом. Порядок создания федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается Правительством Российской Федерации, государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений - органом местного самоуправления (статья 33 Закона РФ «Об образовании»). 

Таким образом, регулирование численности работников образовательных учреждений субъектов федерации и муниципальных образований и является компетенцией соответствующих органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления, в пределах, установленных нормами федерального законодательства. Как правило установление предельной численности тесно взаимосвязано с определением объема ассигнований на содержание того или иного учреждения. 

Так, например, согласно порядку создания, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Орловской области, утверждения их уставов, утвержденному Постановлением коллегии администрации Орловской области от 22 ноября 2005 года № 181   проект распоряжения Коллегии администрации Орловской области о создании или реорганизации государственного образовательного учреждения, находящегося в ведении Орловской области, должен предусматривать предмет и цели деятельности учреждения, а также предельную численность работников и размер ассигнований на содержание создаваемого (реорганизуемого) учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в областном бюджете. Постановление Правительства республики Башкортостан от 30 мая 2005 года № 104 «О создании, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении республики Башкортостан» предусматривает, что проект решения Правительства Республики Башкортостан о создании или реорганизации республиканскогогосударственного образовательного учреждения должен указывать предмет и цели деятельности учреждения, а также предельную численность работников и размер ассигнований на содержание создаваемого или реорганизуемого учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете Республики Башкортостан. Постановление Правительства республики Алтай от 8 декабря 2005 г. N 226 «Об установлении предельной численности работников государственных образовательных учреждений республики Алтай» определяет предельную численность и определяет объем бюджетных ассигнований на содержание   республиканских    государственных   образовательных   учреждений.

Численность работников образовательного учреждения   предопределяется таким документом как штатное расписание учреждения. Согласно статье 32 Закона РФ «Об образовании» установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания относится к компетенции самого образовательного учреждения. При этом образовательное учреждение самостоятельно в подборе и расстановке кадров, финансовой, хозяйственной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом образовательного учреждения, в установлении структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания,   распределения должностных обязанностей. Штатное расписание утверждается самостоятельно в пределах средств, выделенных образовательному учреждению на оплату труда по смете доходов и расходов учреждения. 

 В совместном письме Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации (№23) Центрального комитета профсоюзов работников народного образования и науки Российской Федерации (№ 146) от 22 апреля 1997 года было подтверждено, что соответствии со статьей 32 Закона Российской Федерации «Об образовании» образовательное учреждение самостоятельно устанавливает свое штатное расписание в пределах выделенных ему средств.

 При утверждении штатного расписания образовательное учреждение может использовать в качестве примерных нормативы типовых штатов, утвержденных для данного типа, вида образовательного учреждения. В то же время в образовательных учреждениях, где объем работы превышает нормативы, предусмотренные типовыми штатами, а также в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы повышенного уровня, возможно выделение дополнительных средств на оплату труда (введение должностей работников), рассчитанных по типовым штатам,   для введения должностей работников. 

1.1.4. Применительно к обучающимся в общеобразовательных учреждениях важным актом в  системе регулирования численности    является Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 года № 196. В п. 26   типового положения   содержится указание на то, что наполняемость классов и групп продленного дня общеобразовательного учреждения устанавливается в количестве 25 обучающихся. При наличии необходимых условий и средств  возможно комплектование классов и групп продленного дня  с  меньшей  наполняемостью, которая определяется уставом общеобразовательного учреждения. Количество классов в общеобразовательном учреждении определяется в зависимости от числа поданных заявлений граждан и условий, созданных для осуществления образовательного процесса, и с учетом санитарных норм и контрольных нормативов, указанных в лицензии (п.25).   Количество и наполняемость классов общеобразовательного учреждения (включая малокомплектное), расположенного в сельской местности, определяются исходя из потребностей населения (п.27). В определенных случаях (например, при проведении занятий по иностранному языку и трудовому обучению, по информатике и вычислительной технике, физике и химии (во время практических занятий) и в других случаях) допускается также деление класса на две группы. 

В перечень нормативных правовых актов, регулирующих вопросы численности обучающихся следует также включить типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 марта 1997 года № 288 в п.16  также содержит норму о том, что количество классов (групп) и их наполняемость в коррекционном учреждении определяются уставом учреждения в зависимости от санитарных норм и условий, необходимых для осуществления образовательного процесса.

В коррекционном учреждении устанавливается следующая предельная наполняемость классов, групп (в том числе специальных классов (групп) для детей со сложными дефектами) и групп продленного дня:       для глухих - 6 человек,    для слабослышащих и позднооглохших с легким недоразвитием речи, обусловленным нарушением слуха, - 10 человек,    для слабослышащих и позднооглохших с глубоким недоразвитием речи, обусловленным нарушением слуха, - 6 человек, и т.д.

Типовое положение об общеобразовательной школе- интернате, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 612 в п.15, 16 содержит норму о том, что наполняемость каждого класса и воспитательной группы школы - интерната не должна превышать 20 человек.

 Таким образом, вышеприведенные нормы свидетельствуют, о том, что   число обучающихся в классе (данное понятие следует считать синонимичным понятию «наполняемость классов») не должно превышать 25 человек. Хотя Приказ Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 9 февраля 1998 года № 322 «Об утверждении базисного учебного плана общеобразовательных учреждений Российской Федерации» в пояснительной записке содержит указание на то, что при проведении занятий по иностранному языку (4 - 11 кл.) и трудовому обучению (5 - 11 кл.), физической культуре (10 - 11 кл.), по основам информатики и вычислительной техники, физике и химии (во время проведения практических занятий) осуществляется деление классов на две группы: в городских учебных заведениях при наполняемости 25 и более человек, в сельских - 20 и более человек. То есть упоминается о том, что численность класса при проведении определенных видов занятий может составлять более 25 человек, что, однако не может являться основанием для установления большей наполняемости классов в противоречие вышеприведенным нормам, так как данный вопрос не является предметом регулирования рассматриваемого приказа. 

 1.1.5. Вопрос о предельной численности обучающихся также является предметом регулирования нормативных правовых актов в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Федеральный закон РФ от 12 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в статье 39 устанавливает норму о том, что на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно - эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.   Несоблюдение санитарно-эпидемиологических правил и нормативов   создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. (Статья 1 Федерального закона РФ от 12 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). Наличие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам образовательной деятельности должно быть обязательным условием лицензирования образовательных учреждений.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 года № 554» в п.3 содержит указание на то, что государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к   условиям воспитания и обучения.

В соответствии с указанными нормами было принято Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 ноября 2002 года № 44 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов» САНПИН 2.4.2.1178-02 с 1 сентября 2003 года, согласно которым количество обучающихся не должно превышать вместимости общеобразовательного учреждения, предусмотренной проектом, по которому построено или приспособлено здание. Вместимость вновь строящихся городских общеобразовательных учреждений не должна превышать 1000 человек, сельских малокомплектных учреждений для I ступени обучения - 80 человек, I и II ступеней - 250 человек, I, II и III ступеней - 500 человек. Наполняемость каждого класса не должна превышать 25 человек (п.2.3.1.). В классах компенсирующего обучения количество обучающихся не должно превышать 20 человек (п. 2.9.9.) .                           

Полагаем, что нормы, установленные санитарными правилами должны иметь абсолютный приоритет перед иными нормами и правилами в силу их значения для охраны здоровья обучающихся, тем более что одним из принципов государственной политики в области образования является приоритет жизни и здоровья человека (статья 2 Закона РФ «Об образовании»). Очевидно, что превышение предельной численности класса, установленной санитарными нормами, может негативно сказаться на здоровье обучающихся. Поэтому, отказ обучающимся, их родителям, подавшим заявление, в приеме в соответствующий класс по мотивам нарушения предельной численности, установленной санитарными нормами, нет оснований рассматривать как нарушение их прав на образование, так как согласно статье 55 Конституции РФ перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав   и   свобод   не   должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения   обороны страны и   безопасности государства.

1.1.6. Согласно статье 33 Закона РФ «Об образовании»   право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования, на основании заключения экспертной комиссии. Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. Таким образом лицензирование выступает способом контроля соблюдения норматива о численности обучающихся в классе.

Кроме того, в лицензии, выдаваемой образовательному учреждению,   в том числе   указываются:    контрольные нормативы, предельная численность обучающихся, воспитанников, установленные для образовательного учреждения   и каждого филиала, срок действия лицензии.

Согласно статье 33 Закона РФ «Об образовании» контроль за соблюдением образовательным учреждением   предусмотренных лицензией условий и надзор за исполнением   законодательства Российской Федерации в области образования обеспечиваются   выдавшими лицензию федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования. В случае, если было допущено нарушение этих условий и (или) законодательства Российской Федерации в области образования, указанный орган исполнительной власти направляет в образовательное учреждение   обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения и устанавливает срок его устранения.

Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. N 796 в п. 10 устанавливает норму о том, что лицензия на осуществление образовательной деятельности имеет приложение, в котором указываются, в том числе   контрольные нормативы и предельная численность обучающихся, воспитанников, рассчитанные применительно к нормативам очной формы обучения. В положении о порядке лицензирования деятельности образовательных учреждений, утвержденном Приказом Министерства образования от 17 ноября 1994 г. N 442 закреплена норма о том, что в приложении (ях) к выдаваемой образовательному учреждению лицензии указываются следующие контрольные нормативы и показатели:

  • направления (специальности, профессии) подготовки, переподготовки, другие виды образовательной деятельности и образовательных услуг (платные и бесплатные);
  • формы и сроки обучения;
  • базовое образование (возрастной ценз) принимаемых в образовательное учреждение;
  • предельная численность (прием) обучающихся, воспитанников в течение года;
  • наличие материально-технической базы и оснащенности образовательного процесса;
  • укомплектованность штатов (п.19).  

Таким образом, лицензия выступает в роли документа, устанавливающего норму о предельной численности обучающихся применительно к конкретному образовательному учреждению. В связи с этим лицензирование также косвенным образом предопределяет численность   работников образовательного учреждения, зависящую, как указано выше, от численности обучающихся. 

1.1.7. Количество обучающихся в учреждениях образования, количество работников являются предметом анализа и систематизации для органов государственной статистики. Так, например, Постановление Федеральной службы государственной статистики от 20 июля 2006 года № 37 «Об утверждении статистического инструментария для организации Рособразованием статистического наблюдения за деятельностью образовательных учреждений утверждает и вводит в действие   формы федерального государственного статистического наблюдения, сбор и обработка данных по   которым   осуществляется Рособразованием». К числу таких данных относятся, в том числе и данные о численности и составе педагогических работников образовательного учреждения на соответствующую дату. К аналогичного рода актам следует отнести Постановление Федеральной службы государственной статистики от 27 июня 2005 года № 47 «Об утверждении статистического инструментария для организации Рособразованием статистического наблюдения за деятельностью образовательных учреждений». Однако, данные акты связаны не с регулированием численности работников и обучающихся общеобразовательных учреждений, а с установлением правил по сбору, обработке и хранении информации об этом и с регулированием содержания указанной информации.

1.1.8. Таким образом, численность обучающихся в классе не должна превышать 25 человек. Данный   показатель, в силу того, что он установлен несколькими нормативными правовыми актами федерального уровня, в том числе санитарными правилами, является базовым, на котором должен быть основан подход к определению иных численных показателей, характеризующих образовательное учреждение, в том числе численности работников последнего. Численность обучающихся в образовательном учреждении предопределяется вместимостью общеобразовательного учреждения, предусмотренную проектом, по которому построено или приспособлено здание. То есть, общая численность обучающихся является показателем, отражающимся в проектной документации на строительство здания образовательного учреждения. Проектная документация, утверждаемая соответствующим индивидуальным актом проходит множество согласований перед утверждением в ходе которых проверяется обоснованность    устанавливаемой предельной численности обучающихся.

система комментирования CACKLE





АНО "Институт проблем образовательной политики "Эврика": Cеминары и конференции | Библиотека | Сведения об организации
Адрес: Москва, 105187, ул.Щербаковская, д.53, стр.17, офис 207, тел. 8-495-247-58-00 E-mail: eureka@eurekanet.ru
Все права за Институтом проблем образовательной политики "Эврика" © 2001-2018


 Rambler's Top100